Endeudamiento público e Invierte.pe: la ruta para financiar proyectos y programas de inversión en Perú

Cuando una entidad pública identifica un proyecto o programa de inversión que podría requerir financiamiento mediante endeudamiento externo o interno, surgen preguntas muy concretas: ¿por dónde se empieza?, ¿primero debe incorporarse al PMI?, ¿se puede formular mientras se gestiona esa incorporación?, ¿cuándo interviene la DGTP?, ¿cuándo corresponde la opinión de la DGPMI?, ¿en qué momento comienza realmente la concertación del préstamo?

La respuesta exige relacionar dos sistemas administrativos que cumplen funciones distintas.

Por un lado está el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones —Invierte.pe—, que regula la programación, formulación, evaluación, viabilidad y ejecución de la inversión.

Por otro está el Sistema Nacional de Endeudamiento Público, regulado principalmente por el Decreto Legislativo N.º 1437, que comprende la programación de las operaciones financieras, su concertación, negociación, aprobación, desembolso y pago.

Una operación de endeudamiento es financiamiento sujeto a reembolso por un plazo mayor de un año. Puede ser externa o interna y adoptar modalidades como préstamos, bonos, asignaciones de líneas de crédito, arrendamiento financiero y otras previstas en el artículo 11 del Decreto Legislativo N.º 1437. La norma permite que estos recursos se destinen, entre otros fines, a proyectos de inversión.

La pregunta central no es únicamente cuál es el trámite para conseguir el préstamo, sino cómo debe avanzar una inversión dentro de Invierte.pe para quedar preparada y articulada con una posterior operación de endeudamiento público.

Para comprender la secuencia hay que partir de una distinción fundamental:

La primera puede comenzar cuando la inversión todavía está a nivel de idea. La segunda comienza más adelante, cuando se presenta formalmente al MEF la solicitud para concertar la operación.

Esta diferencia permite ordenar todo el procedimiento.

Marco normativo que debe revisarse en conjunto

No recomiendo estudiar este procedimiento leyendo una sola norma. Para aplicar correctamente el endeudamiento a inversiones públicas, al menos deben relacionarse las siguientes disposiciones.

Invierte.pe y Endeudamiento Público: dos sistemas que deben avanzar articuladamente

Invierte.pe determina cómo se identifica, programa, formula, evalúa y ejecuta la inversión. El Sistema Nacional de Endeudamiento Público determina cómo se estructura y contrata el financiamiento reembolsable que permitirá financiarla.

La relación entre ambos sistemas está prevista expresamente en el Decreto Legislativo Nº 1437. Su artículo 26 señala que la DGTP elabora la Programación Multianual de Concertaciones de las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional y que dicha programación debe guardar armonía con el Marco Macroeconómico Multianual, la estrategia de gestión de activos y pasivos y la Programación Multianual de Inversiones.

Esto significa que la decisión de financiar una inversión mediante endeudamiento no puede analizarse de manera aislada. La inversión debe formar parte de la programación multianual de inversiones y, al mismo tiempo, la futura operación financiera debe ser compatible con la programación de deuda del Estado.

Por tanto, existen dos programaciones relacionadas:

Programación de la inversión — PMI

↓

Programación de las operaciones de endeudamiento — DGTP

↓

Concertación de la operación específica

La primera responde a una pregunta: ¿qué inversiones forman parte de la cartera priorizada del Sector?

La segunda responde a otra: ¿qué operaciones de endeudamiento puede prever y programar el Estado para financiar determinadas inversiones?

Y la concertación responde a una tercera: ¿Cuándo comienza formalmente la gestión de una operación de endeudamiento?

Esta distinción es importante porque una inversión puede comenzar a vincularse con la DGTP desde una etapa temprana, incluso antes de que exista una operación de préstamo en negociación.

Cuando el proyecto o programa se pretende financiar con endeudamiento, la OPMI debe articular esa circunstancia desde la propia programación de la inversión. Por eso el nuevo Reglamento de Invierte.pe exige, en los supuestos previstos, la opinión previa de la DGTP para su incorporación al PMI, y el Anexo N.º 06 de la Directiva General calendariza esa actuación.

Esa intervención temprana de la DGTP cumple una función de articulación entre la programación de inversiones y la futura programación financiera del endeudamiento. Permite que una inversión que prevé utilizar deuda no avance dentro del PMI desconectada de la política y programación financiera del Estado.

Pero este momento todavía no significa que exista una operación de endeudamiento en concertación.

La concertación tiene un inicio formal distinto.

La Directiva N.º 001-2019-EF/52.04 divide la concertación de una operación del Gobierno Nacional en dos fases. La primera, denominada evaluación de la solicitud y negociación del contrato, comienza con la presentación de la Solicitud del Titular del Sector al MEF y concluye con la Minuta de Negociación o documento equivalente. La segunda comienza con la solicitud del Informe Previo de la Contraloría y culmina con la suscripción del contrato.

Por eso deben distinguirse claramente dos momentos:

Primero, la inversión se articula con la futura fuente de financiamiento dentro de la programación. Después, cuando se cumplen las condiciones correspondientes, se inicia formalmente la concertación de la operación específica.

De esta manera, una opinión de la DGTP solicitada por la OPMI para incorporar al PMI una inversión que se pretende financiar mediante endeudamiento no significa que el préstamo ya se encuentre en concertación.

Significa que la inversión está siendo preparada y programada considerando desde una etapa temprana su posible financiamiento mediante deuda pública. La concertación comienza posteriormente, cuando el Titular del Sector presenta al MEF la solicitud correspondiente y se activa formalmente la evaluación y negociación de la operación.

Primera ruta: el endeudamiento se prevé desde la etapa de idea o formulación

Esta es la situación más ordenada: desde que se identifica o comienza a formular la inversión se sabe que podría ser financiada total o parcialmente mediante una operación de endeudamiento.

El punto de partida es el registro de la idea de inversión. El artículo 16.1 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1252, aprobado por el D.S. Nº 140-2026-EF, establece que la fase de Formulación y Evaluación se inicia con el registro de la idea, antes de elaborar el documento técnico correspondiente.

A partir del registro de la idea se abren dos líneas de trabajo que pueden avanzar de manera paralela.

Por un lado: la programación de la inversión en el PMI

La cartera del PMI puede incorporar inversiones en distintos niveles de madurez. El artículo 14.5 del nuevo Reglamento Invierte.pe señala expresamente que puede incluir inversiones en ejecución, con expediente técnico, viables, aprobadas y también inversiones a nivel de idea.

Cuando esa inversión se proyecta financiar mediante endeudamiento, aparece una condición adicional.

El numeral 14 del artículo 10.3 dispone que la OPMI del Sector debe solicitar opinión a la DGTP respecto de los proyectos o programas que serán financiados con determinadas operaciones de endeudamiento externo o interno, para que puedan ser considerados en el PMI respectivo.

Además, el artículo 14.6 establece que, para incorporar al PMI los proyectos o programas que serán financiados con las operaciones de endeudamiento allí previstas, se debe contar con opinión previa de la DGTP.

El Anexo Nº 06 de la Directiva General, para el periodo 2028–2030, señala que la OPMI del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local debe solicitar a la DGTP su conformidad para incorporar en el PMI proyectos de inversión financiados con recursos de endeudamiento, y fija como plazo máximo el 8 de febrero de 2027.

Por otro lado: la formulación y evaluación puede avanzar desde el registro de la idea

Mientras la OPMI desarrolla la ruta de programación, la UF puede avanzar con la formulación y evaluación.

El fundamento está nuevamente en el artículo 16.1: la fase de Formulación y Evaluación empieza con el registro de la idea, no con la incorporación al PMI.

La UF desarrolla el documento técnico que corresponda —ficha técnica o estudio de preinversión— y evalúa la pertinencia, dimensionamiento, rentabilidad social, disponibilidad financiera y sostenibilidad de la inversión. El artículo 16.3 señala que, con esa evaluación, la UF determina si el proyecto es viable o no.

Sin embargo, en los proyectos o programas financiados mediante endeudamiento, la formulación tiene requisitos adicionales.

Antes de la viabilidad aparece la opinión de la OPMI y la opinión favorable de la DGPMI

El numeral 13 del artículo 10.3 establece que la OPMI del Sector, a solicitud de la UF, emite opinión sobre los proyectos o programas que serán financiados con operaciones de endeudamiento, verificando su alineamiento con los LPNIP, criterios de priorización, objetivos de los planes sectoriales, metas de cierre de brechas, metodologías, normas técnicas y sostenibilidad.

Luego interviene la DGPMI. Cuando una inversión se pretende financiar mediante endeudamiento, aparece la intervención de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones.

El numeral 14 del artículo 8.2 dispone que la DGPMI emite opinión favorable, a solicitud de la UF o de la DGTP, sobre proyectos o programas vinculados a operaciones de endeudamiento externo o interno por concertar mayores de un año, antes de la declaración de viabilidad, salvo el supuesto excepcional de opinión posterior previsto por la norma.

Para los proyectos o programas que serán financiados con endeudamiento externo mayor de un año del Gobierno Nacional y sus garantías, el artículo 16.6 precisa la secuencia: antes de declarar la viabilidad, la UF debe solicitar la opinión favorable de la DGPMI y remitir el estudio de preinversión correspondiente junto con la opinión de la OPMI.

Esto genera tres pronunciamientos que no deben confundirse:

Después de cumplir los requisitos que correspondan, la UF puede declarar la viabilidad.

La viabilidad tampoco aprueba el endeudamiento.

Significa que el proyecto o programa ha alcanzado la condición exigida dentro de Invierte.pe.

La operación financiera todavía debe ser gestionada bajo el Sistema Nacional de Endeudamiento Público.

cuando el endeudamiento se prevé desde el inicio, la formulación y la programación en el PMI pueden avanzar en paralelo; pero antes de la viabilidad deben cumplirse las opiniones técnicas que correspondan, y la incorporación al PMI debe seguir el calendario previsto por la Directiva General.

Para el PMI 2028–2030, ese calendario exige que la OPMI solicite la conformidad de la DGTP hasta el 8 de febrero de 2027, antes del registro de la cartera sectorial del PMI. El punto en el que ambos carriles vuelven a encontrarse es importante: la inversión necesita haber cumplido los requisitos de programación y las opiniones técnicas correspondientes para continuar hacia los hitos posteriores y, finalmente, hacia la concertación del financiamiento.

Segunda ruta: el proyecto ya es viable y después se decide financiarlo con endeudamiento

No todas las inversiones se formulan desde el inicio pensando en una operación de endeudamiento. Puede ocurrir que un proyecto haya sido formulado y declarado viable con otra estructura de financiamiento y que, posteriormente, el Sector decida impulsar su ejecución mediante endeudamiento interno o externo.

Ese escenario sí está contemplado por la normativa vigente, pero sigue una lógica distinta a la ruta ordinaria.

La regla general es que, cuando desde la formulación ya se conoce que la inversión será financiada mediante endeudamiento, la DGPMI debe emitir su opinión favorable antes de la declaración de viabilidad. Sin embargo, el nuevo Reglamento de Invierte.pe reconoce expresamente una excepción: el numeral 14 del artículo 8.2 del D.S. N.º 140-2026-EF dispone que la DGPMI puede emitir opinión favorable con posterioridad a la declaración de viabilidad respecto de proyectos o programas que excepcionalmente requieran una operación de endeudamiento después de haber sido declarados viables.

Por tanto, una inversión que ya obtuvo viabilidad no queda automáticamente impedida de acceder posteriormente a financiamiento mediante deuda pública. Lo que cambia es el momento en que debe producirse el pronunciamiento de la DGPMI.

La Directiva Nº 001-2019-EF/52.04 ya había reconocido este supuesto al prever una ruta específica para proyectos que contaban con viabilidad y que posteriormente requerían endeudamiento externo. En su formulación original se hacía referencia a una opinión técnica de la DGPMI para efectos de gestionar la concertación. Sin embargo, para describir el procedimiento vigente en 2026 conviene utilizar la terminología actual del Reglamento: opinión favorable posterior a la viabilidad, con carácter excepcional y conforme a las disposiciones aplicables.

¿Qué debe revisarse primero si el proyecto ya es viable?

Antes de iniciar la gestión financiera no basta con verificar que exista una resolución o registro de viabilidad. Debe revisarse el estado actual de la inversión y confirmar que continúa siendo consistente con la programación institucional.

En particular, debe verificarse:

• que la inversión se encuentre incorporada o correctamente considerada en el PMI que corresponda;
• que mantenga su alineamiento con los objetivos sectoriales y con el cierre de brechas;
• que la información técnica y financiera se encuentre actualizada;
• que la fuente de financiamiento propuesta sea consistente con el estado actual de la inversión;
• y que se obtenga el pronunciamiento de la DGPMI requerido para el supuesto excepcional posterior a la viabilidad.

La OPMI mantiene aquí un papel importante dentro de Invierte.pe. En los expedientes de endeudamiento, su intervención permite acreditar la programación de la inversión, su alineamiento con objetivos, metas e indicadores de cierre de brechas y los criterios de priorización del Sector. La documentación de requisitos para operaciones de endeudamiento exige precisamente un informe técnico de la OPMI con ese contenido.

La viabilidad previa no reemplaza el pronunciamiento de la DGPMI

Este es el punto central de esta segunda ruta.

Que el proyecto ya sea viable no significa que el requisito vinculado al endeudamiento pueda omitirse. La diferencia es temporal:

Si el endeudamiento estaba previsto desde la formulación, la opinión favorable de la DGPMI debe obtenerse antes de la viabilidad. Si la necesidad de endeudamiento surge después, la normativa permite excepcionalmente que esa opinión favorable se emita con posterioridad a la viabilidad.

Esta distinción resulta especialmente relevante para entidades que ya cuentan con una cartera de proyectos maduros o viables y que posteriormente reciben interés de un organismo multilateral, identifican una nueva fuente crediticia o deciden reemplazar una fuente originalmente prevista por financiamiento mediante deuda.

En esos casos, el interés del BID, Banco Mundial, CAF u otra fuente no obliga a reformular automáticamente el proyecto desde cero ni invalida su viabilidad previa. Lo que corresponde es verificar que la inversión pueda articularse correctamente con la ruta de endeudamiento vigente, obtener los pronunciamientos exigibles y actualizar los documentos técnicos, presupuestales y de programación que resulten necesarios antes de pasar a la concertación.

Participación temprana del BID, Banco Mundial u otros organismos

Los organismos multilaterales pueden participar técnicamente desde etapas tempranas.

La Directiva prevé incluso que, tratándose de operaciones de endeudamiento externo, el MEF pueda solicitar a la fuente crediticia el envío de misiones técnicas para la preparación de proyectos o programas de inversión.

Esto permite que un organismo como BID o Banco Mundial contribuya a revisar aspectos como lógica de intervención, componentes, resultados esperados, costos, esquemas de ejecución y requerimientos institucionales.

Sin embargo, esta participación no sustituye las competencias nacionales. La cooperación temprana puede ayudar a preparar mejor la inversión de acuerdos a los objetivos y estándares de estos organismos pero la aprobación pública sigue su propio procedimiento.

Programación Multianual de Concertaciones: el proyecto también debe encajar en la programación financiera del Estado

Además del PMI, que ordena la programación de las inversiones, el Sistema Nacional de Endeudamiento Público cuenta con sus propios instrumentos para programar las operaciones que el Estado prevé concertar.

El artículo 26 del Decreto Legislativo N.º 1437 encarga a la DGTP elaborar la Programación Multianual de Concertaciones de las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional y establece que esta debe guardar armonía con el Marco Macroeconómico Multianual, la estrategia de gestión de activos y pasivos y la Programación Multianual de Inversiones.

Dentro de esa lógica aparece el Programa Anual de Concertaciones —PAC—, que permite identificar las operaciones de endeudamiento que se prevé concertar en un ejercicio fiscal determinado. El MEF elabora el PAC como instrumento de seguimiento de las operaciones de endeudamiento, y su Dirección de Créditos tiene entre sus funciones formular y mantener actualizado el Programa Multianual de Concertaciones y elaborar el informe de ejecución del Programa Anual de Concertaciones.

Esto significa que una inversión que pretende financiarse con deuda debe pasar de la lógica de programación de inversiones a la lógica de programación de operaciones financieras. La secuencia es distinta:

Mientras que el PMI identifica y programa las inversiones, la Programación Multianual de Concertaciones proyecta, en un horizonte multianual, las operaciones de endeudamiento que podrían ser gestionadas por el Gobierno Nacional. El PAC, en cambio, traduce esa programación multianual al corto plazo, identificando las operaciones que se prevé concertar en un ejercicio fiscal determinado.

¿Cómo se incorpora una operación al PAC?

La incorporación no se produce automáticamente por el solo hecho de que el proyecto esté en el PMI o cuente con viabilidad.

Debe existir una decisión institucional de impulsar el financiamiento mediante endeudamiento y una coordinación con el MEF/DGTP para que la operación sea evaluada dentro de la programación de concertaciones. En la práctica, la DGTP construye su programación considerando información como la demanda de financiamiento del Gobierno Nacional, las fuentes cooperantes, las prioridades de la Alta Dirección, el Marco Macroeconómico Multianual y los montos máximos de endeudamiento. A partir de esos elementos se elabora la programación de las concertaciones

El punto relevante es que el PAC no programa proyectos como tales; programa operaciones de endeudamiento.

La inversión puede tener un CUI, estar en el PMI e incluso ser viable, pero para aparecer en el PAC debe existir una operación financiera identificable que el Estado tenga previsto impulsar en determinado ejercicio.

¿Qué significa que una operación esté en el PAC?

Que una operación figure en el PAC significa que ha sido incorporada en la programación anual de concertaciones del Estado y que, por tanto, se prevé impulsar su concertación durante ese ejercicio fiscal.

Esto marca un cambio importante dentro del procedimiento: la necesidad de financiamiento deja de ser solo una alternativa asociada a una inversión y pasa a convertirse en una operación de endeudamiento programada para ser gestionada en un año determinado.

Estar en el PAC, sin embargo, no significa que la operación ya esté aprobada ni contratada. Significa que ha sido priorizada dentro de la programación anual y que puede avanzar hacia las etapas formales de concertación, evaluación, negociación y aprobación.

La Directiva N.º 001-2019-EF/52.04 regula expresamente este inicio. Para las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional, la primera fase de la concertación —denominada evaluación de la solicitud y negociación del contrato— se inicia con la presentación de la solicitud del Titular del Sector al MEF y culmina con la Minuta de Negociación o documento equivalente.

Decisión política y priorización institucional para incorporar una operación de endeudamiento en la programación de concertaciones

Cuando una entidad pública cuenta con un proyecto o programa de inversión que podría financiarse mediante endeudamiento, no basta con que la inversión esté técnicamente sustentada, incorporada en el PMI o incluso declarada viable. Existe un momento adicional en el que debe definirse si esa inversión será efectivamente impulsada como una prioridad de financiamiento mediante deuda pública.

Ese momento tiene una dimensión de política pública y de priorización institucional.

En términos prácticos, es lo que suele denominarse “voluntad política”. Sin embargo, para efectos técnicos y normativos, resulta más preciso hablar de una decisión institucional de priorizar e impulsar una inversión para su financiamiento mediante endeudamiento público.

Esta decisión cobra especial importancia porque los recursos provenientes de endeudamiento son limitados y las operaciones que el Estado proyecta concertar deben guardar coherencia con la política fiscal, las prioridades sectoriales, la capacidad de ejecución y la programación financiera administrada por el Ministerio de Economía y Finanzas.

La decisión política determina si el Sector quiere impulsar efectivamente determinada inversión como candidata a financiamiento mediante endeudamiento y promover su incorporación en la programación financiera del Estado.

Por eso, esta decisión se ubica en un plano distinto al de los requisitos técnicos de Invierte.pe.

¿Por qué se necesita una decisión institucional para impulsar el endeudamiento?

Una inversión puede estar correctamente formulada y responder a una brecha prioritaria, pero ello no significa que necesariamente deba financiarse mediante deuda.

La entidad puede contar con diferentes alternativas: recursos ordinarios, recursos determinados, transferencias, cooperación no reembolsable, endeudamiento interno, endeudamiento externo u otras fuentes permitidas por el ordenamiento.

Optar por endeudamiento implica una decisión adicional porque supone asumir obligaciones financieras futuras del Estado.

El Decreto Legislativo Nº 1437 exige que las operaciones de endeudamiento se gestionen bajo criterios de capacidad de pago, eficiencia, prudencia, transparencia y predictibilidad. Asimismo, la programación de las operaciones del Gobierno Nacional debe articularse con la Programación Multianual de Inversiones.

En consecuencia, una inversión técnicamente conveniente puede no ser necesariamente la operación que el Estado decida priorizar para endeudamiento en un determinado ejercicio.

Primera fase de la concertación: evaluación de la solicitud y negociación del contrato

Hasta este punto, la inversión ha venido avanzando por su propia ruta: programación en el PMI, formulación, evaluación, opiniones técnicas y viabilidad. Sin embargo, ninguna de esas actuaciones significa todavía que la operación de endeudamiento haya iniciado formalmente su concertación.

Ese segundo momento comienza cuando el Sector presenta al Ministerio de Economía y Finanzas la Solicitud del Titular del Sector.

A partir de ese momento comienza la siguiente etapa: Informe Previo de la Contraloría, aprobación de la operación y suscripción del contrato.

1. Inicio formal: Solicitud del Titular del Sector al MEF

La presentación de la solicitud al MEF es el acto que permite diferenciar claramente la preparación previa de la inversión de la concertación de la operación financiera.

Hasta ese momento, el Sector puede haber avanzado en la formulación y viabilidad del proyecto, coordinado con la DGTP, gestionado su programación financiera e incluso sostenido reuniones técnicas con organismos como el BID, Banco Mundial o CAF.

Esas actuaciones pueden preparar el terreno para una futura operación, pero no constituyen todavía el inicio formal de la concertación.

La primera fase se activa cuando el Titular del Sector solicita formalmente al MEF la concertación de la operación de endeudamiento.

A partir de ese momento, la potencial fuente de financiamiento deja de ser únicamente una alternativa evaluada por el Sector y pasa a ser una operación que debe ser analizada dentro del procedimiento del Sistema Nacional de Endeudamiento Público.

2. Evaluación de la solicitud por el MEF/DGTP

Recibida la solicitud, corresponde al MEF, a través de la DGTP, evaluar la operación.

El artículo 27.1 del Decreto Legislativo N.º 1437 atribuye al MEF, por medio de la DGTP, la competencia para evaluar, gestionar y negociar la concertación de las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional, dentro de los alcances establecidos por la norma.

Esta evaluación no se limita a verificar que exista un proyecto viable. La DGTP debe comprobar que la operación reúna las condiciones necesarias para continuar hacia la negociación.

Para ello se revisa la documentación técnica, financiera, presupuestal e institucional exigible según el tipo de operación. Entre los elementos que pueden formar parte del sustento se encuentran:

• La solicitud formal del Titular del Sector;
• La viabilidad del proyecto o programa, cuando corresponda;
• Los pronunciamientos técnicos exigibles;
• La información sobre incorporación y alineamiento en el PMI;
• El cronograma de ejecución financiera;
• La identificación de las fuentes de financiamiento;
• La información presupuestal sobre contrapartidas y obligaciones futuras;
• y el proyecto de contrato o documentación financiera que corresponda.

En esta etapa, la DGTP evalúa ya no solamente la inversión, sino la operación financiera que se pretende concertar para financiarla.

3. Coordinación con la fuente crediticia

Cuando se trata de una operación de endeudamiento externo, la Directiva prevé que el MEF realice las actuaciones correspondientes frente a la fuente crediticia.

La participación de un organismo multilateral puede haber comenzado antes mediante reuniones, asistencia técnica o misiones de preparación. Sin embargo, dentro de esta primera fase esa relación adquiere otra naturaleza: la DGTP empieza a conducir las coordinaciones vinculadas con la estructura financiera y contractual de la futura operación.

Una vez que la operación se encuentra en condiciones de avanzar, comienza la negociación de sus términos. En esta etapa se discuten las condiciones que formarán parte del contrato de financiamiento:

• Monto;
• Moneda;
• Plazo;
• Periodo de gracia;
• Cronograma de desembolsos;
• Condiciones financieras;
• Componentes financiables;
• Obligaciones de las partes;
• Condiciones previas para desembolsar;
• Mecanismos de ejecución;
• y demás disposiciones contractuales.

La Directiva establece que la negociación es conducida por el MEF y que pueden participar, según corresponda, los órganos jurídicos y técnicos del propio Ministerio, la DGPMI, el Sector involucrado, los Gobiernos Regionales o Locales cuando corresponda y la fuente crediticia.

La entidad responsable del proyecto participa aportando la información técnica e institucional necesaria, pero no sustituye al MEF en la conducción de la negociación financiera del Gobierno Nacional.

4. La Minuta de Negociación cierra la primera fase

La primera fase culmina cuando la negociación alcanza un acuerdo y este queda recogido en una Minuta de Negociación o documento equivalente.

Este documento es relevante porque fija los términos acordados de la operación y sirve de base para las actuaciones posteriores.

No significa todavía que el préstamo haya sido aprobado ni que el contrato pueda ejecutarse. Lo que significa es que la etapa de evaluación y negociación ha concluido y que la operación puede pasar a la segunda fase de la concertación.

Segunda fase de la concertación del endeudamiento: Contraloría, aprobación y suscripción del contrato

Esta comienza con la solicitud del Informe Previo de la Contraloría y culmina con la suscripción del contrato de endeudamiento.

Una vez culminada la negociación de la operación y suscrita la Minuta de Negociación o documento equivalente, se cierra la primera fase de la concertación y comienza la segunda.

En esta etapa, la DGTP conforma el expediente de la operación con la documentación que sustenta técnica, financiera y legalmente el endeudamiento. Este expediente incluye, entre otros elementos, la documentación presentada por la entidad, los informes del MEF, las actas o minutas de negociación, el proyecto de contrato y el proyecto de norma que aprobará la operación.

Con el expediente conformado, corresponde solicitar a la Contraloría General de la República la emisión del Informe Previo.

El artículo 43 del Decreto Legislativo N.º 1437 establece la intervención de la Contraloría en las operaciones comprendidas en su ámbito. Este pronunciamiento forma parte del control previo de la operación y debe emitirse antes de su formalización definitiva.

El Informe Previo no aprueba el endeudamiento. Su función es evaluar la operación dentro del ámbito de control que corresponde a la Contraloría, sobre la base del expediente remitido.

Cuando la operación financiará un proyecto o programa de inversión, el expediente debe acreditar que la inversión ha alcanzado el nivel de madurez necesario. Entre los documentos relevantes se encuentran el estudio que sustentó la viabilidad, la información sobre disponibilidad física o situación del predio cuando corresponda, la opinión presupuestal sobre las contrapartidas, el cronograma financiero y la acreditación de que la inversión se encuentra incorporada en el PMI correspondiente.

Este punto es importante porque el PMI vuelve a aparecer en una etapa posterior del procedimiento. Primero funciona como instrumento de programación de la inversión y, más adelante, sirve también como evidencia de que el proyecto se encuentra correctamente incorporado en la planificación pública.

Luego del Informe Previo, la operación puede avanzar hacia su aprobación legal. En las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional, la regla general es la aprobación mediante Decreto Supremo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto Legislativo N.º 1437 y en la normativa aplicable.

Finalmente, una vez aprobada la operación, se procede a la suscripción del contrato de endeudamiento con la fuente crediticia.

¿Quién aprueba finalmente la operación de endeudamiento?

Una vez culminada la negociación y obtenido el Informe Previo de la Contraloría, la operación entra en su tramo final: aprobación legal, suscripción del contrato y, posteriormente, desembolso.

Aquí conviene distinguir claramente cuatro niveles que cumplen funciones diferentes.

La Ley Anual de Endeudamiento establece el marco general dentro del cual puede actuar el Gobierno Nacional durante el ejercicio fiscal. En ella se fijan autorizaciones, límites y condiciones aplicables al endeudamiento público. Por sí sola, sin embargo, no aprueba cada operación concreta.

La aprobación de la operación específica sigue su propio procedimiento. El artículo 13 de la Directiva N.º 001-2019-EF/52.04 dispone que las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional se aprueban mediante Decreto Supremo, con voto aprobatorio del Consejo de Ministros y los refrendos correspondientes, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 27 del Decreto Legislativo N.º 1437.

La secuencia puede entenderse así:

Ley Anual de Endeudamiento
establece el marco, autorizaciones y límites del ejercicio.

↓

Decreto Supremo
aprueba la operación concreta de endeudamiento del Gobierno Nacional.

↓

Contrato de endeudamiento
formaliza las condiciones acordadas con la fuente crediticia.

↓

Desembolso
permite utilizar los recursos cuando se cumplen las condiciones previstas en el contrato.

Esta distinción es importante porque aprobar la operación no equivale todavía a disponer de los recursos.

El Decreto Supremo autoriza la operación dentro del marco legal correspondiente, pero el financiamiento se materializa mediante la suscripción del contrato y su ejecución posterior.

Además, el contrato puede establecer condiciones de efectividad, condiciones previas al primer desembolso y otros requisitos que deben cumplirse antes de que la fuente crediticia ponga los recursos a disposición.

Línea de crédito: una alternativa para programas con varios proyectos

Para programas grandes, conformados por varios proyectos o componentes que alcanzan distintos niveles de madurez, puede evaluarse el uso de una línea de crédito.

El artículo 33 del Decreto Legislativo N.º 1437 señala que los convenios de líneas de crédito deben identificar sus objetivos, monto total y, cuando estén definidas, las condiciones financieras. Si la línea es acordada o garantizada por el Gobierno Nacional, el convenio se aprueba mediante Decreto Supremo.

Pero existe una regla especialmente importante:

Las asignaciones de una línea de crédito constituyen operaciones de endeudamiento.

Esto significa que la aprobación del convenio marco no aprueba automáticamente todos los proyectos o todas las asignaciones futuras. Cada asignación debe sujetarse a los requisitos y condiciones establecidos en el Decreto Legislativo N.º 1437 y en la Ley Anual de Endeudamiento.

Esta estructura puede ser útil cuando un programa contiene varios proyectos que no alcanzarán simultáneamente el mismo nivel de preparación.

Esta alternativa plantea precisamente una estrategia gradual: disponer de una estructura financiera marco y asignar recursos por fases o componentes a medida que los proyectos alcancen la madurez necesaria; incluso podría existir una fase financiada con recursos propios del Estado y otras mediante endeudamiento.

La estructura contractual concreta, sin embargo, debe ser definida con la DGTP y las fuentes crediticias correspondientes.

Conclusión: cómo debe entenderse la ruta del endeudamiento aplicado a inversiones

El financiamiento de proyectos o programas mediante endeudamiento público se entiende mejor cuando se separan claramente la inversión y la operación financiera.

Primero debe madurar la inversión dentro de Invierte.pe.

Esto no significa seguir una cadena rígida en la que primero se termina el PMI y después recién comienza la formulación. Después del registro de la idea pueden avanzar dos procesos paralelos: la programación de la inversión, donde intervienen la OPMI y la DGTP para la incorporación al PMI, y la formulación y evaluación, donde la UF desarrolla la inversión y posteriormente aparecen las opiniones técnicas necesarias antes de la viabilidad.

Una vez que la inversión alcanza las condiciones correspondientes, comienza la segunda gran ruta: Solicitud del Titular del Sector → MEF/DGTP → preparación de la operación → fuente crediticia → negociación → Minuta → Informe Previo de Contraloría → aprobación → contrato → desembolso.

La regla que resume todo el procedimiento es sencilla:

Una cosa es iniciar la ruta de una inversión que se proyecta financiar con endeudamiento y otra es iniciar formalmente la etapa de concertación de la operación de endeudamiento. Comprender esa diferencia permite saber qué debe hacer la UF, qué corresponde a la OPMI, para qué interviene DGTP, cuándo participa DGPMI y en qué momento el proyecto deja de estar únicamente en la ruta de inversiones para entrar formalmente en la concertación del financiamiento.

Una inversión pública no llega al endeudamiento únicamente porque sea técnicamente viable o porque un organismo internacional haya manifestado interés en financiarla.

Para transformar una inversión en una potencial operación de deuda debe existir una decisión institucional de priorizar esa alternativa de financiamiento.

Esa decisión no reemplaza el PMI, la viabilidad ni las opiniones técnicas. Tampoco sustituye la evaluación de la DGTP.

Su función es distinta: marca el momento en que el Sector decide impulsar determinada inversión para que sea evaluada dentro de la programación financiera del Estado y pueda eventualmente incorporarse a la programación anual de concertaciones.

Ese puente entre la inversión y la programación de la deuda es precisamente donde aparece la dimensión de política pública que muchas explicaciones puramente normativas dejan fuera.