Endeudamiento público e Invierte.pe: cómo se financian proyectos y programas de inversión en Perú

Cuando una entidad pública identifica un proyecto o programa de inversión que podría requerir financiamiento mediante endeudamiento externo o interno, surgen preguntas muy concretas: ¿por dónde se empieza?, ¿primero debe incorporarse al PMI?, ¿se puede formular mientras se gestiona esa incorporación?, ¿cuándo interviene la DGTP?, ¿cuándo corresponde la opinión de la DGPMI?, ¿en qué momento comienza realmente la concertación del préstamo?

La respuesta exige relacionar dos sistemas administrativos que cumplen funciones distintas.

Por un lado está el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones —Invierte.pe—, que regula la programación, formulación, evaluación, viabilidad y ejecución de la inversión.

Por otro está el Sistema Nacional de Endeudamiento Público, regulado principalmente por el Decreto Legislativo N.º 1437, que comprende la programación de las operaciones financieras, su concertación, negociación, aprobación, desembolso y pago.

Una operación de endeudamiento es financiamiento sujeto a reembolso por un plazo mayor de un año. Puede ser externa o interna y adoptar modalidades como préstamos, bonos, asignaciones de líneas de crédito, arrendamiento financiero y otras previstas en el artículo 11 del Decreto Legislativo N.º 1437. La norma permite que estos recursos se destinen, entre otros fines, a proyectos de inversión.

La pregunta central no es únicamente cuál es el trámite para conseguir el préstamo, sino cómo debe avanzar una inversión dentro de Invierte.pe para quedar preparada y articulada con una posterior operación de endeudamiento público.

Para comprender la secuencia hay que partir de una distinción fundamental:

La primera puede comenzar cuando la inversión todavía está a nivel de idea. La segunda comienza más adelante, cuando se presenta formalmente al MEF la solicitud para concertar la operación.

Esta diferencia permite ordenar todo el procedimiento.

Marco normativo que debe revisarse en conjunto

No recomiendo estudiar este procedimiento leyendo una sola norma. Para aplicar correctamente el endeudamiento a inversiones públicas, al menos deben relacionarse las siguientes disposiciones.

Invierte.pe y Endeudamiento Público: dos sistemas que deben avanzar articuladamente

Invierte.pe determina cómo se identifica, programa, formula, evalúa y ejecuta la inversión. El Sistema Nacional de Endeudamiento Público determina cómo se estructura y contrata el financiamiento reembolsable que permitirá financiarla.

La relación entre ambos sistemas está prevista expresamente en el Decreto Legislativo N.º 1437. Su artículo 26 señala que la DGTP elabora la Programación Multianual de Concertaciones de las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional y que dicha programación debe guardar armonía con el Marco Macroeconómico Multianual, la estrategia de gestión de activos y pasivos y la Programación Multianual de Inversiones.

Por tanto, existen dos programaciones relacionadas:

Programación de la inversión — PMI

↓

Programación de las operaciones de endeudamiento — DGTP

↓

Concertación de la operación específica

Esto explica por qué una inversión que se pretende financiar mediante deuda debe empezar a articularse con el sistema financiero público antes de llegar a la negociación del contrato.

Al mismo tiempo, no debe confundirse esta articulación temprana con el inicio formal de la concertación.

La Directiva Nº 001-2019-EF/52.04 es precisa al respecto. Su artículo 6 divide la concertación de una operación del Gobierno Nacional en dos fases. La primera, denominada evaluación de la solicitud y negociación del contrato, comienza con la presentación de la Solicitud del Titular del Sector al MEF y termina con la Minuta de Negociación o documento equivalente. La segunda comienza con la solicitud del Informe Previo de la Contraloría y culmina con la suscripción del contrato.

De esta manera, una opinión de la DGTP solicitada por la OPMI para incorporar una inversión al PMI no significa que el préstamo ya se encuentre en concertación. Se trata de un punto de articulación previo entre la programación de inversiones y la futura fuente de financiamiento.

Primera ruta: el endeudamiento se prevé desde la etapa de idea o formulación

Esta es la situación más ordenada: desde que se identifica o comienza a formular la inversión se sabe que podría ser financiada total o parcialmente mediante una operación de endeudamiento.

El punto de partida es el registro de la idea de inversión. El artículo 16.1 del Reglamento del Decreto Legislativo N.º 1252, aprobado por el D.S. N.º 140-2026-EF, establece que la fase de Formulación y Evaluación se inicia con el registro de la idea, antes de elaborar el documento técnico correspondiente.

A partir del registro de la idea se abren dos líneas de trabajo que pueden avanzar de manera paralela.

Por un lado: la programación de la inversión en el PMI

La cartera del PMI puede incorporar inversiones en distintos niveles de madurez. El artículo 14.5 del nuevo Reglamento señala expresamente que puede incluir inversiones en ejecución, con expediente técnico, viables, aprobadas y también inversiones a nivel de idea.

Cuando esa inversión se proyecta financiar mediante endeudamiento, aparece una condición adicional.

El numeral 14 del artículo 10.3 dispone que la OPMI del Sector debe solicitar opinión a la DGTP respecto de los proyectos o programas que serán financiados con determinadas operaciones de endeudamiento externo o interno, para que puedan ser considerados en el PMI respectivo.

Además, el artículo 14.6 establece que, para incorporar al PMI los proyectos o programas que serán financiados con las operaciones de endeudamiento allí previstas, se debe contar con opinión previa de la DGTP.

El Anexo Nº 06 de la Directiva General, para el periodo 2028–2030, señala que la OPMI del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local debe solicitar a la DGTP su conformidad para incorporar en el PMI proyectos de inversión financiados con recursos de endeudamiento, y fija como plazo máximo el 8 de febrero de 2027.

Por tanto, en esta primera ruta, la línea de programación puede resumirse así:

registro de la idea → OPMI → solicitud de opinión/conformidad a DGTP → incorporación en la cartera del PMI

Por otro lado: la formulación y evaluación puede avanzar desde el registro de la idea

Mientras la OPMI desarrolla la ruta de programación, la UF puede avanzar con la formulación y evaluación.

El fundamento está nuevamente en el artículo 16.1: la fase de Formulación y Evaluación empieza con el registro de la idea, no con la incorporación al PMI.

La UF desarrolla el documento técnico que corresponda —ficha técnica o estudio de preinversión— y evalúa la pertinencia, dimensionamiento, rentabilidad social, disponibilidad financiera y sostenibilidad de la inversión. El artículo 16.3 señala que, con esa evaluación, la UF determina si el proyecto es viable o no.

Sin embargo, en los proyectos o programas financiados mediante endeudamiento, la formulación tiene requisitos adicionales.

Antes de la viabilidad aparece la opinión de la OPMI y la opinión favorable de la DGPMI

El numeral 13 del artículo 10.3 establece que la OPMI del Sector, a solicitud de la UF, emite opinión sobre los proyectos o programas que serán financiados con operaciones de endeudamiento, verificando su alineamiento con los LPNIP, criterios de priorización, objetivos de los planes sectoriales, metas de cierre de brechas, metodologías, normas técnicas y sostenibilidad.

Luego interviene la DGPMI.

Cuando una inversión se pretende financiar mediante endeudamiento, aparece la intervención de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones —DGPMI—.

La opinión de DGPMI y la viabilidad: otro hito diferente

El numeral 14 del artículo 8.2 dispone que la DGPMI emite opinión favorable, a solicitud de la UF o de la DGTP, sobre proyectos o programas vinculados a operaciones de endeudamiento externo o interno por concertar mayores de un año, antes de la declaración de viabilidad, salvo el supuesto excepcional de opinión posterior previsto por la norma.

Para los proyectos o programas que serán financiados con endeudamiento externo mayor de un año del Gobierno Nacional y sus garantías, el artículo 16.6 precisa la secuencia: antes de declarar la viabilidad, la UF debe solicitar la opinión favorable de la DGPMI y remitir el estudio de preinversión correspondiente junto con la opinión de la OPMI.

Esto genera tres pronunciamientos que no deben confundirse:

Después de cumplir los requisitos que correspondan, la UF puede declarar la viabilidad.

La viabilidad tampoco aprueba el endeudamiento.

Significa que el proyecto o programa ha alcanzado la condición exigida dentro de Invierte.pe.

La operación financiera todavía debe ser gestionada bajo el Sistema Nacional de Endeudamiento Público.

Así, en esta primera ruta, la secuencia técnica queda así:

registro de la idea → formulación por la UF → estudio de preinversión → opinión OPMI → opinión favorable DGPMI → viabilidad

Mientras esa línea avanza, la programación sigue su propia ruta:

registro de la idea → OPMI → opinión previa DGTP → incorporación al PMI

La idea central es esta:

cuando el endeudamiento se prevé desde el inicio, la formulación y la programación en el PMI pueden avanzar en paralelo; pero antes de la viabilidad deben cumplirse las opiniones técnicas que correspondan, y la incorporación al PMI debe seguir el calendario previsto por la Directiva General.

Para el PMI 2028–2030, ese calendario exige que la OPMI solicite la conformidad de la DGTP hasta el 8 de febrero de 2027, antes del registro de la cartera sectorial del PMI. El punto en el que ambos carriles vuelven a encontrarse es importante: la inversión necesita haber cumplido los requisitos de programación y las opiniones técnicas correspondientes para continuar hacia los hitos posteriores y, finalmente, hacia la concertación del financiamiento.

Segunda ruta: el proyecto ya es viable y después se decide financiarlo con endeudamiento

No todas las inversiones nacen con una fuente de endeudamiento definida.

Puede ocurrir que un proyecto haya sido formulado y declarado viable con otra estructura de financiamiento y que, posteriormente, el Sector considere conveniente financiarlo con endeudamiento.

Este escenario debe diferenciarse de la ruta ordinaria.

La Directiva de Endeudamiento contempló específicamente el supuesto de proyectos ya viables que no habían contado previamente con el pronunciamiento de DGPMI requerido para una operación externa. En esos casos se preveía una opinión técnica para efectos de gestionar la concertación.

La regla práctica es que una viabilidad obtenida previamente no debe interpretarse automáticamente como una prohibición para acceder posteriormente a endeudamiento.

Pero tampoco corresponde aplicar mecánicamente la ruta de una inversión que desde el inicio había sido estructurada para financiarse con deuda.

Debe verificarse:

situación actual de la inversión → incorporación al PMI → alineamiento sectorial → pronunciamiento de DGPMI que corresponda → requisitos para concertación. Esta distinción es especialmente útil para entidades que ya cuentan con carteras maduras y posteriormente reciben interés de un organismo multilateral

¿Cuándo comienza formalmente la concertación del endeudamiento?

Aquí aparece el segundo inicio del procedimiento.

Hasta este punto hemos estado preparando y madurando la inversión.

La Directiva Nº 001-2019-EF/52.04 establece que la concertación propiamente dicha comienza con la presentación de la Solicitud del Titular del Sector al MEF.

Además, el artículo 27.1 del Decreto Legislativo N.º 1437 atribuye al Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la DGTP, competencia exclusiva para evaluar, gestionar y negociar la concertación de las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional, con la excepción prevista por la propia norma para determinadas emisiones de bonos.

Por tanto, una entidad puede participar técnicamente en la preparación de una inversión y sostener coordinaciones con posibles organismos financiadores, pero la negociación formal de la operación de endeudamiento del Gobierno Nacional corresponde al MEF/DGTP. Para la concertación, la Directiva exige además distintos documentos. Entre los principales se encuentran la solicitud del Titular, la viabilidad, los pronunciamientos técnicos exigibles, el cronograma financiero, la información presupuestal sobre contrapartidas y el proyecto de contrato.

Programación Multianual de Concertaciones: el proyecto también debe encajar en la programación financiera del Estado

Además del PMI existe otro instrumento clave: la Programación Multianual de Concertaciones.

El artículo 26 del Decreto Legislativo N.º 1437 encarga a la DGTP elaborar la programación de las operaciones del Gobierno Nacional y exige que esta sea compatible con la Programación Multianual de Inversiones.

Esto tiene una consecuencia práctica importante.

Una inversión puede estar técnicamente bien formulada y, aun así, la oportunidad de concertar su financiamiento debe evaluarse en función de:

la madurez del proyecto;

las necesidades de desembolso;

el marco macrofiscal;

los límites anuales de endeudamiento;

la capacidad de ejecución;

y la programación financiera que administra la DGTP.

Participación del BID, Banco Mundial u otros organismos durante la formulación

Los organismos multilaterales pueden participar técnicamente desde etapas tempranas.

La Directiva prevé incluso que, tratándose de operaciones de endeudamiento externo, el MEF pueda solicitar a la fuente crediticia el envío de misiones técnicas para la preparación de proyectos o programas de inversión.

Esto permite que un organismo como BID o Banco Mundial contribuya a revisar aspectos como lógica de intervención, componentes, resultados esperados, costos, esquemas de ejecución y requerimientos institucionales.

Sin embargo, esta participación no sustituye las competencias nacionales. La cooperación temprana puede ayudar a preparar mejor la inversión de acuerdos a los objetivos y estándares de estos organismos pero la aprobación pública sigue su propio procedimiento.

Negociación, Contraloría, aprobación y contrato

Una vez preparada la operación, la fuente crediticia remite al MEF el proyecto de contrato para su negociación.

La Directiva establece que el MEF conduce de forma exclusiva esa negociación y que, según corresponda, participan asesoría jurídica, DGPMI, el Sector, la entidad territorial involucrada y la fuente crediticia. La negociación concluye con la Minuta de Negociación o documento equivalente.

A partir de allí comienza la segunda fase.

La DGTP constituye el expediente de la operación. Este comprende, entre otros documentos, la información remitida por la entidad, los informes del MEF, las minutas o actas de negociación, el proyecto de contrato y el proyecto de norma que aprobará la operación. Luego se remite el expediente a la Contraloría para la emisión del Informe Previo.

El artículo 43 del Decreto Legislativo N.º 1437 establece también la obligación del Informe Previo de la Contraloría en las operaciones comprendidas en su ámbito.

Para inversiones, la documentación requerida para el Informe Previo incluye elementos como el estudio que sustentó la viabilidad, documentación vinculada al predio o disponibilidad física, la opinión de Presupuesto sobre las contrapartidas, el cronograma financiero y la acreditación de que el proyecto se encuentra incorporado en el PMI del Sector. Así, el PMI reaparece en una etapa muy posterior: primero como instrumento de programación y después como evidencia dentro del expediente de la operación financiera.

¿Quién aprueba finalmente la operación de endeudamiento?

Aquí también deben separarse dos niveles.

La Ley Anual de Endeudamiento establece el marco, autorizaciones y límites correspondientes al ejercicio fiscal.

La operación concreta sigue su propio procedimiento de aprobación.

El artículo 13 de la Directiva dispone que las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional se aprueban mediante Decreto Supremo, con voto aprobatorio del Consejo de Ministros y los refrendos correspondientes, previo cumplimiento de los requisitos del artículo 27 del Decreto Legislativo N.º 1437.

Por tanto:

Ley Anual de Endeudamiento: marco general y límites del ejercicio.

Decreto Supremo: aprobación de la operación concreta del Gobierno Nacional dentro del régimen correspondiente.

Contrato: formalización de la operación con la fuente crediticia.

Desembolso: utilización de los recursos conforme a las condiciones contractuales.

Una operación aprobada no produce automáticamente el desembolso. El contrato puede establecer condiciones de efectividad y requisitos previos que deben cumplirse antes de utilizar los recursos.

Línea de crédito: una alternativa para programas con varios proyectos

Para programas grandes, conformados por varios proyectos o componentes que alcanzan distintos niveles de madurez, puede evaluarse el uso de una línea de crédito.

El artículo 33 del Decreto Legislativo N.º 1437 señala que los convenios de líneas de crédito deben identificar sus objetivos, monto total y, cuando estén definidas, las condiciones financieras. Si la línea es acordada o garantizada por el Gobierno Nacional, el convenio se aprueba mediante Decreto Supremo.

Pero existe una regla especialmente importante:

Las asignaciones de una línea de crédito constituyen operaciones de endeudamiento.

Esto significa que la aprobación del convenio marco no aprueba automáticamente todos los proyectos o todas las asignaciones futuras. Cada asignación debe sujetarse a los requisitos y condiciones establecidos en el Decreto Legislativo N.º 1437 y en la Ley Anual de Endeudamiento.

Esta estructura puede ser útil cuando un programa contiene varios proyectos que no alcanzarán simultáneamente el mismo nivel de preparación.

Esta alternativa plantea precisamente una estrategia gradual: disponer de una estructura financiera marco y asignar recursos por fases o componentes a medida que los proyectos alcancen la madurez necesaria; incluso podría existir una fase financiada con recursos propios del Estado y otras mediante endeudamiento.

La estructura contractual concreta, sin embargo, debe ser definida con la DGTP y las fuentes crediticias correspondientes.

Decisión política y priorización institucional para incorporar una operación de endeudamiento en la programación de concertaciones

Cuando una entidad pública cuenta con un proyecto o programa de inversión que podría financiarse mediante endeudamiento, no basta con que la inversión esté técnicamente sustentada, incorporada en el PMI o incluso declarada viable. Existe un momento adicional en el que debe definirse si esa inversión será efectivamente impulsada como una prioridad de financiamiento mediante deuda pública.

Ese momento tiene una dimensión de política pública y de priorización institucional.

En términos prácticos, es lo que suele denominarse “voluntad política”. Sin embargo, para efectos técnicos y normativos, resulta más preciso hablar de una decisión institucional de priorizar e impulsar una inversión para su financiamiento mediante endeudamiento público.

Esta decisión cobra especial importancia porque los recursos provenientes de endeudamiento son limitados y las operaciones que el Estado proyecta concertar deben guardar coherencia con la política fiscal, las prioridades sectoriales, la capacidad de ejecución y la programación financiera administrada por el Ministerio de Economía y Finanzas.

La decisión política determina si el Sector quiere impulsar efectivamente determinada inversión como candidata a financiamiento mediante endeudamiento y promover su incorporación en la programación financiera del Estado.

Por eso, esta decisión se ubica en un plano distinto al de los requisitos técnicos de Invierte.pe.

¿Por qué se necesita una decisión institucional para impulsar el endeudamiento?

Una inversión puede estar correctamente formulada y responder a una brecha prioritaria, pero ello no significa que necesariamente deba financiarse mediante deuda.

La entidad puede contar con diferentes alternativas: recursos ordinarios, recursos determinados, transferencias, cooperación no reembolsable, endeudamiento interno, endeudamiento externo u otras fuentes permitidas por el ordenamiento.

Optar por endeudamiento implica una decisión adicional porque supone asumir obligaciones financieras futuras del Estado.

El Decreto Legislativo Nº 1437 exige que las operaciones de endeudamiento se gestionen bajo criterios de capacidad de pago, eficiencia, prudencia, transparencia y predictibilidad. Asimismo, la programación de las operaciones del Gobierno Nacional debe articularse con la Programación Multianual de Inversiones.

En consecuencia, una inversión técnicamente conveniente puede no ser necesariamente la operación que el Estado decida priorizar para endeudamiento en un determinado ejercicio.

Conclusión: cómo debe entenderse realmente la ruta del endeudamiento aplicado a inversiones

El financiamiento de proyectos o programas mediante endeudamiento público se entiende mejor cuando se separan claramente la inversión y la operación financiera.

Primero debe madurar la inversión dentro de Invierte.pe.

Esto no significa seguir una cadena rígida en la que primero se termina el PMI y después recién comienza la formulación. Después del registro de la idea pueden avanzar dos procesos paralelos: la programación de la inversión, donde intervienen la OPMI y la DGTP para la incorporación al PMI, y la formulación y evaluación, donde la UF desarrolla la inversión y posteriormente aparecen las opiniones técnicas necesarias antes de la viabilidad.

Una vez que la inversión alcanza las condiciones correspondientes, comienza la segunda gran ruta:

Solicitud del Titular del Sector → MEF/DGTP → preparación de la operación → fuente crediticia → negociación → Minuta → Informe Previo de Contraloría → aprobación → contrato → desembolso.

La regla que resume todo el procedimiento es sencilla:

Una cosa es iniciar la ruta de una inversión que se proyecta financiar con endeudamiento y otra es iniciar formalmente la etapa de concertación de la operación de endeudamiento. Comprender esa diferencia permite saber qué debe hacer la UF, qué corresponde a la OPMI, para qué interviene DGTP, cuándo participa DGPMI y en qué momento el proyecto deja de estar únicamente en la ruta de inversiones para entrar formalmente en la concertación del financiamiento.

Una inversión pública no llega al endeudamiento únicamente porque sea técnicamente viable o porque un organismo internacional haya manifestado interés en financiarla.

Para transformar una inversión en una potencial operación de deuda debe existir una decisión institucional de priorizar esa alternativa de financiamiento.

Esa decisión no reemplaza el PMI, la viabilidad ni las opiniones técnicas. Tampoco sustituye la evaluación de la DGTP.

Su función es distinta: marca el momento en que el Sector decide impulsar determinada inversión para que sea evaluada dentro de la programación financiera del Estado y pueda eventualmente incorporarse a la programación anual de concertaciones.

Ese puente entre la inversión y la programación de la deuda es precisamente donde aparece la dimensión de política pública que muchas explicaciones puramente normativas dejan fuera.